2004 Personalrekursgericht 392
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112 Lohneinstufung. Gerichtliche Überprüfung von ABAKABA. Markt- vergleich. - Das Arbeitsplatzbewertungssystem ABAKABA ist vom Personalre- kursgericht nur mit Zurückhaltung gerichtlich überprüfbar. Auch in Bezug auf die Überprüfung der Anwendung von ABAKABA, d.h. der Bewertung der einzelnen Arbeitsplätze anhand der durch ABA-
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KABA vorgegebenen Kriterien, ist eine gewisse richterliche Zurück- haltung gerechtfertigt (Erw. I/3 und 4). - Es ist vertretbar, dass im Rahmen der Berücksichtigung der Ar- beitsmarktsituation nach Massgabe von § 5 Abs. 4 LD lediglich ein Vergleich der Minimallöhne vorgenommen wird. Ein weitergehender Marktvergleich, welcher darüber hinaus auch die Lohnentwick- lungsmöglichkeiten berücksichtigen würde, ist nicht zwingend vor- zunehmen (Erw. II/4a).
Aus dem Entscheid des Personalrekursgerichts vom 18. Oktober 2004 in Sachen X. gegen Beschluss des Regierungsrates (BE.2003.5008).
Aus den Erwägungen
I. 3. a) Das Personalrekursgericht überprüft im Beschwerdever-
fahren die Feststellung des Sachverhalts sowie allfällige Rechtsver-
letzungen; zudem steht ihm die Überprüfung der Handhabung des
Ermessens zu (AGVE 2001, S. 530 ff.).
b) aa) Dem Gesetzgeber kommt in Organisationsund Besol-
dungsfragen ein grosser Ermessensbzw. Gestaltungsspielraum zu.
Die zuständigen Behörden können innerhalb der Grenzen des Will-
kürverbots und des Rechtsgleichheitsgebots aus einer Vielzahl denk-
barer Anknüpfungspunkte diejenigen Tatbestandselemente auswäh-
len, die sie für die Besoldung der Bediensteten als massgebend er-
achten (VPB 67.111, Erw. 3/b mit zahlreichen Hinweisen). Die ge-
richtliche Überprüfung entsprechender Erlasse erfolgt daher trotz
umfassender Kognition lediglich mit einer entsprechenden Zurück-
haltung (BGE 129 I 165 mit Hinweisen).
Gemäss § 5 Abs. 4 LD erlässt der Grosse Rat den Lohnstufen-
plan (Anhang I zum Lohndekret) und der Regierungsrat legt den Ein-
reihungsplan (VO Einreihung) fest. Entsprechend den obigen Erwä-
gungen dürfen beide Erlasse nur zurückhaltend gerichtlich überprüft
werden.
bb) Als Basis von Lohnstufenplan und Einreihungsplan dient
die Arbeitsplatzbewertung bzw. der entsprechende Bericht der Be-
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wertungskommission (vgl. § 5 Abs. 3 und 4 LD). Daraus folgt, dass
mittelbar auch dem Arbeitsplatzbewertungssystem ABAKABA
rechtsetzender Charakter zukommt; es ist dem Lohnstufensowie
dem Einreihungsplan immanent und wie diese nur mit Zurückhaltung
gerichtlich überprüfbar.
Dieselbe Beurteilung ergibt sich auch aus einem anderen
Grund: Die Kriterien für die Bewertung der Arbeitsplätze sind in § 5
Abs. 2 LD festgelegt. Darin wird das Arbeitsplatzbewertungssystem
ABAKABA nicht explizit genannt; aufgrund der Auswahl und For-
mulierung der Kriterien lässt sich jedoch unschwer erkennen, dass
die Bestimmung auf diese Methode zugeschnitten ist. Dieser Schluss
ergibt sich auch daraus, dass bei Erlass des Lohndekrets die Arbeits-
platzbewertung ABAKABA weitgehend abgeschlossen war (vgl.
Botschaft des Regierungsrats vom 19. Mai 1999 zum Lohndekret,
S. 6) bzw. der Regierungsrat bereits 1996 beschlossen hatte, die Ar-
beitsplatzbewertung nach der Methode ABAKABA (Analytische
Bewertung von Arbeitstätigkeiten nach Katz und Baitsch) durchzu-
führen. Das Arbeitsplatzbewertungssystem ABAKABA ist somit
durch das Lohndekret implizit vorgegeben und darf daher wie das
Lohndekret selber (vgl. lit. b hievor) nur mit erheblicher Zurückhal-
tung gerichtlich überprüft werden.
c) Das Arbeitsplatzbewertungssystem ABAKABA bildet ein
arbeitswissenschaftlich anerkanntes Verfahren. Dies gilt unabhängig
davon, dass es für die konkrete Umsetzung im Kanton Aargau in ei-
nigen Punkten leicht modifiziert wurde. Diese Differenzierungen er-
folgten derart punktuell, dass das System dadurch keine massgebli-
chen Änderungen erfuhr. Hinzu kommt, dass einer der Mitbegründer
des Systems in der Bewertungskommission vertreten war und damit
gewährleistete, dass das System trotz der Modifikationen den arbeits-
wissenschaftlichen Anforderungen weiterhin genügte.
In Anbetracht dessen, dass das System ABAKABA einerseits
durch das Gericht nur mit erheblicher Zurückhaltung überprüft wer-
den kann (vgl. Erw. 3/b/bb hievor) und es anderseits arbeitswissen-
schaftlich anerkannt ist, besteht vorliegend kein Anlass dafür, ABA-
KABA grundsätzlich in Frage zu stellen. Dies rechtfertigt sich umso
mehr, als die Beschwerdeführenden keine generellen Vorbehalte ge-
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genüber dem angewandten Arbeitsplatzbewertungssystem geltend
machen.
4. a) Durch das System ABAKABA vorgegeben sind insbeson-
dere folgende Elemente:
aa) Merkmale
Das Arbeitsplatzbewertungssystem ABAKABA untersucht
die Anforderungen und Belastungen, welche mit einem Arbeitsplatz
unabdingbar verbunden sind, anhand von vier Merkmalsbereichen:
intellektueller Bereich (I), psychosozialer Bereich (PS), physischer
Bereich (P) und Verantwortungsbereich (V; Führungsverantwortung
und Verantwortung bezüglich besonderer Risiken). Die vier Merk-
malsbereiche (I/PS/P/V) sind unterteilt in 46 Untermerkmale, welche
anhand eines Fragenkatalogs überprüft werden.
bb) Formularteil
Der sogenannte Formularteil enthält die Beurteilungsskalen zu
sämtlichen Einzelmerkmalen sowie die "ungewichteten" (vgl. lit. b
hiernach) Punktewerte für die einzelnen Beurteilungen. Die im Hin-
blick auf die Arbeitsplatzbewertung im Kanton Aargau durch die
Bewertungskommission vorgenommenen Änderungen des Formu-
larteils (so etwa bei den Kriterien I 2, 4; PS 3, 4.4 - 4.10; V 1 - 4)
sind ausnahmslos arbeitswissenschaftlich begründbar und daher
ebenfalls als systemimmanent zu betrachten.
cc) Handbuch
Eine Bewertungskommission sollte gleichsam ihren eigenen
Massstab für die Arbeitsplatzbewertung finden. Im Handbuch "Ar-
beitsanalyse" hat die Bewertungskommission Beurteilungsmassstäbe
hinsichtlich der einzelnen durch ABAKABA vorgegebenen Merk-
male aufgestellt. Es will verstanden werden als "Nachschlagewerk
für einen autorisierten Personenkreis (Personalverantwortliche, Ge-
neralsekretäre)" und "dokumentiert die Arbeitsweise und das im
Verlauf von drei Jahren erworbene Know-how der Bewertungskom-
mission." Es ging bei der Schaffung des Handbuchs im Wesentlichen
darum, eine einheitliche Anwendung von ABAKABA über die ge-
samte Verwaltung sicherzustellen.
Das Handbuch ist insofern als systemimmanent zu betrachten,
als es sich - der zitierten Zielsetzung entsprechend auf eine Kon-
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kretisierung der durch ABAKABA vorgegebenen Beurteilungskrite-
rien beschränkt. Ohne Zurückhaltung zu überprüfen ist indessen die
Frage, ob tatsächlich eine entsprechende Konkretisierung vorliegt
oder ob das Handbuch Beurteilungsmassstäbe festlegt, welche nicht
mehr mit den Vorgaben von ABAKABA vereinbar sind.
b) Nach dem Arbeitsplatzbewertungssystem ABAKABA kann
für jeden Merkmalsbereich derselbe Maximalpunktwert erreicht
werden; das System selber nimmt diesbezüglich keine Gewichtung
vor. Diese Gewichtung erfolgt in einem von ABAKABA separaten,
unabhängigen Schritt, da ihm kein arbeitswissenschaftlicher, sondern
ein primär lohnpolitischer Charakter zugemessen wird.
Dem Lohnstufensowie dem Einreihungsplan liegt folgendes
Gewichtungsmodell zugrunde: Intellektueller Bereich 65 %, psycho-
sozialer Bereich 10 %, physischer Bereich 5 % und Verantwortungs-
bereich 20 %. In seiner Botschaft vom 31. Mai 2000 an den Grossen
Rat über die Anhänge I, II und III zum Lohndekret (der Lohnstufen-
plan befindet sich in Anhang I) hat der Regierungsrat darauf hinge-
wiesen, Basis für die Erarbeitung des Lohnstufenplans sei u.a. das
Gewichtungsmodell. Zwischen diesem und dem Lohnstufenplan be-
stehe ein enger Zusammenhang, indem mit dem Entscheid über den
Lohnstufenplan implizit auch über die Gewichtung der Kriterien ent-
schieden werde. Eine Veränderung der Gewichtung führe zu einer
Veränderung der ABAKABA-Gesamtpunktzahlen, welche nicht au-
tomatisch mit dem Lohnstufenplan verknüpft werden könnten.
Aufgrund der zitierten Ausführungen des Regierungsrats ergibt
sich, dass der Grosse Rat mit seinem Entscheid über Anhang I zum
Lohndekret auch indirekt über das Gewichtungsmodell befunden hat.
Damit kommt dem Gewichtungsmodell Dekretscharakter zu. Gemäss
den Darlegungen unter Erw. 3/b hievor darf es folglich nur mit er-
heblicher Zurückhaltung überprüft werden.
c) In Bezug auf die Anwendung von ABAKABA, d.h. die Be-
wertung der einzelnen Arbeitsplätze anhand der durch ABAKABA
vorgegebenen Kriterien, ist grundsätzlich von einer vollen Überprüf-
barkeit durch das Personalrekursgericht auszugehen. Das Personalre-
kursgericht hat aufgrund seiner umfassenden Kognition (vgl.
Erw. 3/a hievor) zu prüfen, ob die erarbeiteten Kriterien korrekt an-
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gewendet wurden. Allerdings gilt es zu berücksichtigen, dass das Ge-
richt nicht das von den Projektgremien im Lauf des Verfahrens er-
worbene und durch Expertentätigkeit unterstützte Würdigungsver-
mögen besitzt. Insofern erweist sich auch im Rahmen der Anwen-
dung von ABAKABA eine gewisse richterliche Zurückhaltung als
gerechtfertigt.
(...)
II. 4. a) Die Beschwerdeführenden berufen sich in doppelter
Hinsicht auf einen Marktvergleich: Einerseits auf einen Marktver-
gleich mit anderen Justizfunktionären im Kanton Aargau ("interner"
Marktvergleich) und anderseits auf einen Marktvergleich mit densel-
ben Funktionen anderer Kantone ("externer" Marktvergleich).
aa) Gemäss § 5 Abs. 4 LD legt auf der Basis des Berichts über
die Arbeitsplatzbewertung und "unter Berücksichtigung der Ar-
beitsmarktsituation" (dem sogenannten Marktvergleich) der Grosse
Rat den Lohnstufenplan und der Regierungsrat den Einreihungsplan
fest. Die Arbeitsmarktkonformität wurde zusätzlich berücksichtigt,
weil der Kanton Aargau der Konkurrenz durch andere Arbeitgeber
ausgesetzt ist und sich folglich in seiner Lohnpolitik nicht nur an
dem von ihm gewählten Lohnsystem ausrichten kann, sondern sich
auch am Markt orientieren muss, um seine Mitarbeitenden nicht un-
ter-, aber auch nicht überzubezahlen (vgl. insbesondere Protokoll des
Grossen Rates vom 23. November 1999, S. 2504, Votum Otto Wertli
zu § 5; Protokoll der nichtständigen Kommission Personalvorlagen
vom 5. November 1999, S. 380, Votum Regierungsrätin Stéphanie
Mörikofer). Bestünde keine Konkurrenz zu anderen Arbeitgebern,
wäre kein Marktvergleich nötig. Daraus folgt, dass gestützt auf § 5
Abs. 4 LD grundsätzlich nur Marktvergleiche mit externen, nicht
aber mit kantonsinternen Stellen vorzunehmen sind. Eine Ausnahme
ist lediglich angezeigt, wenn die zum Vergleich herangezogene Stelle
eine Marktkorrektur erfahren hat. Dies kann unter Umständen ein In-
diz dafür sein, dass auch die umstrittene Stelle selber eine Marktkor-
rektur erfahren müsste.
Der Grundsatz, wonach keinerlei "interner" Marktvergleich
vorzunehmen ist, schliesst selbstverständlich die Überprüfung nicht
aus, ob bei der Bewertung von zwei verschiedenen kantonalen Stel-
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len nach denselben Massstäben vorgegangen wurde. Dabei handelt
es sich indessen nicht um einen eigentlichen Marktvergleich, sondern
um die Beurteilung, ob das Arbeitsplatzbewertungssystem ABA-
KABA korrekt angewendet wurde (sogenannter Quervergleich).
bb) In Bezug auf den externen Marktvergleich stellt sich vorab
die Frage, welchen Anforderungen er zu genügen hat. Nach der Pra-
xis der Abteilung P+O erfolgt lediglich ein Vergleich von Minimal-
löhnen, während nach Auffassung der Beschwerdeführenden zusätz-
lich die Möglichkeit der Lohnentwicklung, insbesondere die Maxi-
mallöhne, verglichen werden müssten.
aaa) Gemäss dem Wortlaut von § 5 Abs. 4 LD erfolgen die
Festlegung von Lohnstufenund Einreihungsplan "unter Berück-
sichtigung der Arbeitsmarktsituation". Der Lohnstufenplan definiert
die Minimalund Maximallöhne pro Lohnstufe; der Einreihungsplan
weist die einzelnen Funktionen einer bestimmten Lohnstufe zu, wel-
che wie gesehen - durch Minimalund Maximallohn umschrieben
ist. Insofern drängt sich der Schluss auf, dass nicht nur in Bezug auf
die Minimal-, sondern auch in Bezug auf die Maximallöhne ein
Marktvergleich zu erfolgen hat.
bbb) Aufgrund der systematischen Auslegung ergibt sich Fol-
gendes: § 5 LD hat die Marginale "Positionsanteil und Arbeitsplatz-
bewertung". Auch aus § 4 lit. a LD ergibt sich, dass sich die Bestim-
mung von § 5 LD auf den Positionsanteil (= Minimallohn der jewei-
ligen Lohnstufe) bezieht. Daraus lässt sich schliessen, dass nach
Massgabe von § 5 Abs. 4 LD einzig in Bezug auf den Positionsanteil
ein Marktvergleich vorzunehmen ist; ein Vergleich allein der Mini-
mallöhne erscheint insofern naheliegend.
Dieselbe Beurteilung ergibt sich auch aus dem folgenden
Grund: Gemäss § 6 Abs. 4 LD beträgt die Bandbreite für den Lei-
stungsanteil 40 % des Positionsanteils. Mit anderen Worten lässt sich
aus der Höhe des Positionsanteils unmittelbar die Höhe des Maxi-
mallohnes ableiten. Daraus lässt sich folgern, dass sich der Fokus des
Marktvergleichs gemäss § 5 Abs. 4 LD primär auf den Positionsan-
teil bezieht.
ccc) Für die historische Auslegung erscheint wesentlich, dass
die Formulierung "unter Berücksichtigung des Arbeitsmarktes" zu-
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rückzuführen ist auf den Antrag, "dass im Positionsanteil die Ar-
beitsmarktlage mitberücksichtigt wird" (Protokoll der nichtständigen
Kommission Personalvorlagen vom 10. August 1999, S. 226, Votum
Daniel Knecht). In den Materialien finden sich im Übrigen keine
weiteren schlüssigen Anhaltspunkte dafür, ob im Rahmen des
Marktvergleichs nur auf die Minimallöhne abzustellen eine ver-
tieftere Marktanalyse notwendig wäre.
ddd) Aus teleologischer Sicht erscheint es auf den ersten Blick
hin sachgerecht, im Rahmen des Marktvergleichs nicht nur die Mi-
nimallöhne, sondern auch die unterschiedlichen Möglichkeiten der
Lohnentwicklung einander gegenüber zu stellen, um ein möglichst
vollständiges Abbild der Marktsituation zu erhalten. Dieser Überle-
gung ist indessen Folgendes entgegenzuhalten:
Das Arbeitsplatzbewertungssystem ABAKABA dient wie alle
Verfahren zur Arbeitsplatzbewertung - der Bemessung des Positi-
onslohns. Die Berücksichtigung des Marktes bildet ein Korrektiv für
jene Fälle, in denen das Resultat von ABAKABA nicht dem Markt
entspricht (vgl. Erw. aa hievor), mithin der mittels ABAKABA er-
mittelte Positionslohn nicht marktkonform ist. Mittels Marktver-
gleich zu korrigieren ist somit einzig der Positionslohn; demzufolge
erscheint ein Vergleich allein mit anderen Minimallöhnen als nahe-
liegend.
In Anbetracht dessen, dass der Maximallohn ohnehin in einem
fixen Verhältnis zum Positionslohn steht (+ 40 %; § 6 Abs. 4 LD),
macht eine Überprüfung der Marktkonformität (auch) der weiteren
Lohnentwicklung sowie des Maximallohnes grundsätzlich wenig
Sinn. In diesem Zusammenhang ist wesentlich, dass jeder einzelnen
Stelle nur eine bestimmte Lohnstufe zugeordnet ist. Insofern ist es a
priori ausgeschlossen, einer allfälligen Marktdifferenz bei den Ma-
ximallöhnen mit einer zusätzlichen "Öffnung" einer zweiten (d.h. der
nächsthöheren) Lohnstufe zu begegnen.
Es mag zutreffen, dass auch methodische und praktische
Gründe gegen einen umfassenden Marktvergleich sprechen. Die ent-
sprechenden Schwierigkeiten erscheinen indessen keinesfalls un-
überwindbar; entsprechend sind sie nicht allzu hoch zu gewichten.
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cc) Gesamthaft erachtet es das Gericht insbesondere aufgrund
der Gesetzessystematik sowie der teleologischen Auslegung als ver-
tretbar, dass zur Berücksichtigung der Arbeitsmarktsituation nach
Massgabe von § 5 Abs. 4 LD lediglich ein Vergleich der Minimal-
löhne vorgenommen wird. Ein weitergehender Marktvergleich, wel-
cher darüber hinaus auch die Lohnentwicklungsmöglichkeiten be-
rücksichtigen würde, ist nicht zwingend vorzunehmen. In Bezug auf
den Hinweis der Beschwerdeführenden auf den Perspektivenverlust
bleibt anzumerken, dass dieser Umstand welcher diverse Funktio-
nen betrifft auf der Einführung des neuen Lohnsystems beruht. Im
Rahmen der Überführung ins neue Lohnsystem war es sogar mög-
lich, nicht nur einen Perspektivenverlust, sondern gestaffelte Lohn-
senkungen in Kauf nehmen zu müssen, wenn die ursprüngliche
Bruttobesoldung nominal höher war als das Maximum der Lohnstufe
der entsprechenden Funktion (vgl. Anhang III Ziff. 2 Abs. 2 zum
Lohndekret).
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